《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：“建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多地采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态” 。青海省委、省政府、黄南州委、州政府及县委、县政府高度重视化解社会矛盾和纠纷工作，把建立矛盾纠纷大调解的体制机制当作建设社会主义和谐社会的重要大事来抓。对新时期经济和社会发展过程中各类矛盾纠纷的特点，用“大调解”促进“大和谐”、推动“大发展”。全面构建党委、政府统一领导，有关部门各司其职，社会广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解相互协调配合的“大调解”工作体系，有力地维护了藏区、地震灾区和全省社会稳定。
     一、河南县社会矛盾纠纷的现状、特点和原因分析
   通过调研，我们了解到，我县社会矛盾在近十余年主要表现在以下几个方面：
第一、社会矛盾纠纷表现为突发性、隐蔽性和反复性，同时表现为主体多元化，客体复杂化，以及境外达赖集团的渗透、破坏和制造事端。我县在这十余年当中，与全省其他县份一样，处于新旧体制交替的转型时期，经济利益格局的不断调整，整个社会心态的深刻变化，使社会矛盾纠纷的触发点增多，其中涉及群众切身利益的社会矛盾纠纷尤为突出。而且，社会矛盾纠纷的主体呈现多元化。随着市场经济的建立和逐步完善，越来越多的公民和经济组织参与其中，并成为市场经济的主要力量。因经济体制的深刻变革，矛盾纠纷已由过去的仅限于公民与公民间的纠纷，发展为公民与公民之间、公民与基层行政村（居）、公民与企事业单位、公民与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾纠纷等等。矛盾纠纷的当事人已不再是单纯的公民个人，而且还包括了众多的经济个体和行政组织及部门，矛盾纠纷的主体呈现了多元化。同时，因各类经济组织实现经济利益渠道的曲折性和有关行政组织的行政行为和办事行为的随意性，导致了社会矛盾纠纷内容的复杂化。社会矛盾纠纷已由过去简单的“一因一果”，代之为“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾纠纷的成因多，形成因素多，生成过程复杂，导致的后果严重。矛盾纠纷的演化由直线式变成曲折式，并且在矛盾纠纷的彼此消长的渐进过程中，还关联了诸多不确定因素，矛盾纠纷的后果不是涉及一个或几个人的利益，而是牵扯众多当事人的利益，解决矛盾纠纷的方法也已不再简单化。从而增加了当前社会矛盾纠纷的复杂性，也增加了解决矛盾纠纷的难度。另外，境外达赖集团藏独势力在我州藏区煽动、渗透、挑动、干扰破坏，导致社会矛盾纠纷愈趋复杂、多变。
     第二、当事人寻求解决矛盾纠纷的方式呈现激烈化，形成群体性事件。矛盾纠纷的受害方当事人为维护自身的权益，在矛盾纠纷出现之初，大多都能通过正当的途径和手段寻求基层党政组织和有关单位部门解决纷争，希望能公正、公平地解决问题。但是，一些重大复杂疑难的矛盾纠纷没有在有关基层部门得到及时公正合理地解决。当事人往往采取一些过激甚至违法手段，迫使有关部门解决问题。具体来讲，主要包括以下几个方面：一是由于一些基层行政组织不依法办事而引起的房屋征用拆迁、草山承包、不当集资收费等纠纷，众多农牧民成为纠纷当事人；二是在改制企业中，因职工下岗、企业内部集资引起的纠纷，众多下岗职工和有关方面的人员成了纠纷当事人；三是在企地纠纷中，因利益冲突，厂矿企业与驻地周围有关群众成了纠纷当事人；四是因社会矛盾纠纷当事人的群体化而使其规模不断增大，因处理不当而引发群体性事件。如2012年8月发生的石藏寺僧人到河南县非法游行事件，就是部分僧人因未享受低保对政府不满而引发的群体性事件。
    第三、社会矛盾纠纷的类型多样化和总量扩大化。一方面从矛盾纠纷的法律性质来看，社会矛盾纠纷由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式的纠纷。社会纠纷不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为草山承包、牧民负担、企业改制、职工工资、金融风险、行政不当、司法不公、企业侵权、房屋拆迁的集体上访等方面的众多新型社会矛盾纠纷，正是这些新型的矛盾纠纷严重影响了社会稳定。另一方面，在基层牧区和城镇两大区域，随着牧业产业结构的调整和以农牧民为主体乡（村）企业的蓬勃发展，以及城乡、内外经济交流的日益频繁，各类矛盾纠纷的总量呈上升趋势，涉及到的当事人大量增多。自2000年以来，我县各级人民调解组织调处的纠纷总数不断长，人民法院立案审理的民商事案件也在增长。据统计，受理民事诉讼案件连续三年以10%的速度递增。
   我县新时期社会矛盾纠纷呈现以上特点，有其深刻政治经济根源和和整个社会的大背景，形成的原因是多方面的。主要表现为：
    第一，随着三江源生态保护力度的加大，牧民生活有了提高，但收入分配差距拉大趋势并根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大。
第二、新时期，我县某些人们谋取经济利益意识过于强大。改革开放给广大人民群众创造了解放思想的契机，给广大人民群众的思想以很大冲击和震撼，使他们在思想上获得了前所未有的解放。尤其是为了实现“经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美” 的西部大开发的二十字目标，全力以赴抓经济，全县人民奔小康，特别是以草场承包为重点的牧区经济体制改革和以企业改制为重点的城镇经济体制改革，使许多人获得了巨大的收益。从而使得单位和个人将谋取经济利益最大会作为唯一目的，导致出现了一系列违法乱纪情况出现。据统计，盗窃牲畜的案件逐年增长，究其原因，由于1998年草场承包到户，法律规定50年不变，20岁以下的牧民即无草场又未纳入低保，只能以违法乱纪生存。
    第三、新时期干群矛盾日益显化。在我县也存在着部分基层干部工作方法简单粗暴，有的基层党政干部基本素质较低，“官本位”思想和特权思想严重，服务意识、公仆意识较差，对人民群众缺乏感情，不能够依法行政、依法办事，对人民群众反映的问题敷衍塞责，推诿拖拉，对正当要求置若罔闻，对出现的矛盾纠纷不能及时调处，甚至酿成严重事件，有些干部态度强硬，作风蛮横。还有的干部一味将大小事情往上推，自己事不关己高高挂起，引起了一些群众的不满和怨恨，影响了基层社会稳定。
第四、境外达赖集团藏独势力在藏区煽动渗透、干扰破坏，导致一些普通的民事纠纷演变成群体性的恶性事件。我县藏族占总人口达96%。达赖集团多年来，利用各种手法，鼓动一些极少数的个别人在藏族地区制造的事端，影响了基层社会的稳定和我县经济的发展。 
二、“三调联动”基本框架的形成及其实践意义
    2010年6月青海省高级法院、青海省司法厅联合发布了《关于人民法院委托人民调解组织调解民事纠纷的若干意见》，从而形成了青海省实现对纠纷的法律调控与非法律调控、诉讼解决与非诉讼解决的联动与协调、化解社会矛盾的有效途径。“三调联动”的目的就是人民法院在立案之前，向当事人宣传人民调解的优势、特点，将一些案情简单、争议不大的民事纠纷，在征得当事人同意后，暂缓立案，先由纠纷当事人所在地（单位）或纠纷发生地人民调解委员会、派出所或司法所进行调解。调解不成的，再由人民法院立案。如加某某与拉某民间借贷一案，立案后我们感觉该案人民调解委员会调解效果更好，于是将案件交给人民调解委员会后圆满化解了矛盾。
    近年来，县人民法院坚持用科学发展观统领调解工作，以深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作为目标，用创新的方法，灵活运用人民调解、行政调解、司法调解等三种方式妥善化解社会矛盾纠纷，做到“因地制宜、因事制宜、协作联动”，引导人民群众正确选择纠纷解决途径，及时有效地将各类矛盾消化在萌芽状态，化解在诉讼之前，取得了上级肯定、社会认可、群众满意的良好效果。一大批矛盾纠纷在基层得到及时有效化解，一大批重大、复杂、社会影响面广的矛盾纠纷通过调解的方式得到及时妥善解决。具体做法是：
（一）强化领导，靠实责任，明确目标任务。充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式。县人民法院结合本地实际，主动与县社会治安综合治理委员会、县司法局研究制定出台了关于《加强人民调解、司法调解、行政调解衔接联动工作实施意见》等文件。成立了 “三调联动”工作领导小组，选派法律服务工作者担任乡镇调解委员会法律顾问，县司法局逐乡对乡镇在职干部、行政村民调主任、司法协理员进行培训，使调解工作阵地前移，法院利用巡回审判之际开展法律服务，做好法律咨询。为认真贯彻落实《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和省司法厅、省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省综治办联合下发的《关于实行人民调解、行政调解、司法调解衔接联动机制的实施意见》，统一了思想认识，制定了实施方案，靠实了责任。
   （二）摸清情况，强化培训，促进健康发展。县人民法院按照“党委政府统一领导、政法综治综合协调、司法行政主办实施、相关部门协作联动、人民群众广泛参与”的整体要求，继续引导和推进人民调解协议诉前司法确认工作，创新诉前调解机制，推进诉讼调解与人民调解、行政调解的有效衔接，推动三调联动机制健康、有序、顺利、高效地运行并向前发展，积极主动与县司法局联系，对全县人民调解组织的机构设置、人员状况及近年来开展工作情况逐个登记造册，做到了心中有数。据统计，我县五乡一镇按照有关规定成立了人民调解组织。其中，托叶玛乡6个大队，成立1个人民调解组织；宁木特乡11个大队，成立7个人民调解组织；柯生乡4个大队，成立5个人民调解组织；赛尔龙乡4个大队，成立5个人民调解组织；优干宁镇10个大队，成立10个人民调解组织，成员为村干部、退休干部、群众。适时深入到乡镇、司法所、村委会及社区调解组织，采取以会代训的方法，对所有从事调解工作的人员和司法所所有工作人员进行业务培训，提高了调解人员的总体素质。   
   （三）细化任务，强化职责，建立健全机制。县人民法院建立健全 “三调联动”机制，通过四个方面的工作实现人民调解、行政调解和司法调解有机结合：一是诉前告知。凡涉及受理范围内的案件，在法院立案前，均应告知诉讼群众可以选择妇联、工会、共青团以及人民调解组织先行调解。在征得诉讼群众同意后暂缓立案，由上述组织现行调解，调解成功的，以当事人居住地人民调解组织名义出具人民调解协议书。调解未果的，由法院予以审查立案。二是诉中邀请。对于已经立案的案件，凡属该机制涉及案件范围的，应在案件移交承办庭后的5个工作日内，由承办庭分别联系当事人住所地乡镇妇联、共青团、人民调解组织参与调解。三是案件审理过程中，邀请妇联、工会、共青团以及人民调解组织派员参加案件调解。四是妇联、工会、共青团以及人民调解组织可选派调解员根据工作需要，到法院参加相关案件的调解。   
  （ 四）创新方式，拓宽范围，加大调解力度。县人民法院把刑事附带民事、婚姻家庭、相邻权纠纷、损害赔偿以及其他民事侵权等三类案件纳入“三调联动机制”所涉及的案件范围，由主管副院长带队抽调审判经验丰富、善于做群众工作的审判人员与立案庭合署办公，强化诉前调解；将传统的民商事案件的调解，逐步扩大到刑事附带民事案件的调解以及执行案件的和解；深入开展“大调解”活动，加强巡回审判，强化简易程序适用，将调解工作贯穿于诉前、诉中、申诉、再审等各个环节。审判中注重引入法理、人情，力促双方握手言和；执行中注重讲究艺术，加强当事人面对面的交流，力求实现和解双赢。从而减少了社会对抗、降低了诉讼成本、推动了社会管理创新，提高维护社会稳定工作能力，努力把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。
    三、完善我县新时期社会矛盾纠纷大调解机制的对策
   我县在建立大调解机制上已取得初步成效。但仍然存在组织不健全，缺乏沟通；人员不能够到位，有名无实；机制运行混乱、难以协调；办公经费缺少，缺乏保障；群众热情低，存余悸。要进一步完善大调解机制，必须建立社会矛盾纠纷多元化纠纷解决机制的几点建议：
    第一、应该建立纠纷调处中心，划拨业务经费，特别是纸、笔、墨、燃油等起码的办公经费必须解决，工作人员的福利待遇应纳入基层政府统一解决，千方百计改善办公条件，优化工作环境，保障工作运转。目前青海省各地都建立市区、街道、社区、乡、镇、村都设有社会治安综合治理的协调机构，已形成了上下联动的工作系统，我们可以借鉴其成功经验。相应地在区、街道、社区、乡、镇、村设立纠纷调处中心，调处中心的工作由同级政府领导。县政法委负责协调相关机构和政府有关部门的工作，并负责对各级调处中心调解工作的指导和检查，以促进在全县形成民事纠纷调解的工作网络。在县级建立一个统一领导机构，可由综治委牵头，相关部门共同参与。“大调解”领导小组不能有其名无其实，要尽快进入角色，切实履行职责，加强组织领导，开展工作。在公安派出所设立人民调解工作室，对不够治安处罚的民间纠纷，轻微治安案件和主观恶性不大的轻微伤害案件，实现警民联调，优势互补，开展便民服务。法院以“巡回法庭”为平台的联调联系制度，由有关单位人员组成对重大疑难纠纷和跨区域、跨行业、跨部门的重大矛盾纠纷进行调处。司法所要承担起掌握辖区社情民怨线索的职责，在仔细甄别认真处理各类职责范围内的矛盾纠纷的基础上，做好自身不能化解矛盾纠纷的分流。
     第二、建立科学分流制度，实现三调对接。首先、建立诉前告知调解制度。凡起诉到法院来的案件，在立案之前向其发放《诉前人民调解告知书》，告知其可以先进行人民调解，如果属于行政纠纷可申请行政调解，特别告知申请调解的好处，分析其中的利弊，使其接受调解。之后将案件分流到相关调解组织，目前我们正在尝试此项工作。其次，各地建立诉中委托调解制度。在人民法院进入审判程序之后，对有可能调解的案件，法院主动跟相关调解组织联系，由调解组织进行调解，也可在调解组织的参与下共同调解，提高调解成功率。切实将2010年6月省高级法院、省司法厅联合发布《关于人民法院委托人民调解组织调解民事纠纷的若干意见》落到实处。最后，建立判后参与解释制度。人民法院在送达判决书的时候或者在送达之后邀请有关调解组织进行判后答疑，解释相关的法律问题，使当事人能够服判息诉，同时主动履行法律文书确定的义务。
    第三、完善大调解运行机制，建立联席会议和定期沟通制度、建立联合排查和联合调解制度和建立信息通报和工作交流制度。对涉及范围广、影响大、可能诱发群体性事件的矛盾纠纷和民商事案件，要及时协调有关部门研究，提出解决意见。同时，既要由各级综治办牵头，组织各部门、各单位开展横向联合排调活动，也要积极做好系统纵向的排调工作，形成排调合力，提高工作效率。
    第四、对于涉及民族地区稳定的社会矛盾纠纷问题，必须要区分组织者策划者和更多的受蒙骗的群众，坚决打击境外达赖集团藏独势力在民族地区的煽动、渗透、调动、干扰破坏的同时，组成有民族干部参加的民事纠纷调处中心，及时化解少数民族个人之间和少数民族个人与其他民族个人之间的民事纠纷以及其他类型的民事纠纷，从而为实现民族地区的和谐稳定奠定基础。