【裁判要旨】

农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。人民法院对确认土地、矿藏等所有权或者使用权的决定不服的予以受理。人民法院不能直接确认土地所有权或者使用权，只能对公民、法人或其他组织对人民政府确认土地所有权或者使用权的行政行为不服的行政案件进行合法性审查。

【相关法条】

《中华人民共和国土地管理法》第十四条　土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
　　在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 

《土地权属争议调查处理办法》第四条　县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。

县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条　农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。

《青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第七条  农民集体所有的土地，单位和个人依法使用的国有土地，依法用于非农业建设的农民集体所有的土地，由土地所有者或使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由本级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四项　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款  在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条　行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款  人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。

【基本案情】

一审原告同仁市隆务镇唯哇村村民小组与第三人同仁市隆务镇隆务村村民委员会因土地征收补偿款的归属发生争议，进而对土地权属发生争议，同仁市隆务镇唯哇村村民小组于2019年11月11日向同仁市人民政府提交土地确权申请，同仁市政府于2020年1月10日转给同仁市自然资源局，自然资源局于2020年5月6日作出《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》“经县政府批准你村土地确权申请书收悉，现就有关事宜答复如下：经核实，该地块在2012年集体土地所有权确权时，不属于隆务村农民集体，属于隆务村村民集体使用的国有土地，而唯哇社（村）为隆务村所属村民小组，其国有土地使用权按隆务村村民委员相关规定执行”。

2020年6月22日一审原告同仁市隆务镇唯哇村村民小组向市政府提出行政复议申请。市政府审查认为，同仁市自然资源局作出的系行政告知行为，意在告知申请人案涉土地现状而非行政确权行为，因此不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。2020年10月13日一审原告向同仁市人民法院提出起诉，请求：1.依法撤销原同仁县自然资源局《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》，并依法确认同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地以及黄南州水电开发有限责任公司建设维哇水电站所征用土地属原告村农民集体；2.判令第三人返还同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地补偿款609600元、黄南州水电开发有限责任公司建设维哇水电站征用土地的用电补偿款47119元，总计656719元。

一审被告同仁市自然资源局辩称，一、同仁市自然资源局作为本案被告不适格，本案涉及的土地权属争议裁决主体应当是同仁市人民政府；二、这类案件应复议后才能到法院，原告的启动方案不对；三、被告的答复属于行政告知行为，客观真实，合法有据。

第三人同仁市隆务镇隆务村村民委员会述称，第一，本案不属于行政诉讼审理范围，土地权属必须以县级以上人民政府确权和处理为前置程序；第二，同仁市自然资源局作出的答复不具有行政撤销，该答复未对原告产生行政法上的权利义务关系，且物仅或债权请求权不属于行政诉讼案件的受理范围；第三，原告主体不适格，涉案土地承包经营权依法应属隆务村村委会所有。

一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由乡级以上人民政府或者县级以上的人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。被告同仁市自然资源局承办同仁市（县）人民政府转办的原告同仁市隆务镇唯哇村村民小组申请的土地权属争议，应当依法对涉案土地权属情况进行调查，并组织当事人协商，协商不成时应拟定处理方案报同仁市（县）人民政府，由同仁市（县）政府下达处理决定或报同仁市（县）人民政府批准后由同仁市自然资源局下达处理决定。被告同仁市自然资源局以自己的名义作出《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》告知土地现状。该行政行为背离申请人诉请解决土地争议的实质，没有回应原告的诉请进行行政确权，程序上没有调解、报批，主体也非市（县）人民政府。从程序到实体有严重且明显的法律缺陷，违反了保障公民权利、依法行政、程序正当的行政法基本原则，属无效的具体行政行为。现原告对被告同仁市自然资源局的具体行政行为不服而诉至法院，市（县）人民政府复议结果为不予受理，依照最高人民法院《关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六条“但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，作出原行政行为的机关为被告。因此，被告同仁市自然资源局辩称不是适格被告的辩论意见不予采纳。第三人同仁市隆务镇隆务村村民委员会关于原告主体不适格的辩论意见已有生效行政裁定书确定，故不予采纳。原告诉求依法确认同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地以及黄南州水电开发有限责任公司建设维哇水电站所征用土地属原告村农民集体。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：土地所有权及使用权的确权由人民政府行使。《中华人民共和国行政诉讼法》规定人民法院对确认土地所有权或者使用权的决定不服的予以受理。因此该项诉求与法律规定不符，不予支持。原告诉求判令第三人返还同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地补偿款609600元、黄南州水电开发有限责任公司建设唯哇水电站征用土地的用电补偿款47119元，总计656719元。本案诉争为被告同仁市自然资源局行政行为的合法性，该行政行为系土地确权事项的派生行为，与原告诉求所涉征收土地及补偿非同一事实，与法条规定的基于同一事实合并审理的原则不符，不予支持。第三人关于债权请求权不属于行政诉讼案件的受理范围辩论意见予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十三条第一款、第十二条第一款第四项、第六十一条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第四条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，作出一审判决：一、被告同仁市自然资源局作出的《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》无效；二、驳回原告同仁市隆务镇唯哇村村民小组其他诉讼请求。

上诉人同仁市隆务镇维哇村村民小组不服，提起上诉，认为：同仁市自然资源局所作的行政行为主要证据不足，人民法院有权撤销并判令其重新作出行政行为；上诉人有充足的证据能够证明上诉人对案涉土地拥有所有权，上诉人要求确认案涉土地所有权为上诉人的诉请也符合法律规定，人民法院应当依法审理并作出确权裁判；对于案涉土地的确权直接影响到相关土地补偿款、用电补偿款的归属问题，上诉人根据上述法律规定一并主张案涉土地补偿款、用电补偿款符合法律规定，人民法院应一并审理并裁判。被上诉人同仁市自然资源局辩称，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，法律适用准确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。

【裁判结果】

黄南州中级人民法院于2021年2月24日作出（2021）青23行终2号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院生效判决认为：被上诉人同仁市自然资源局承办同仁市（县）人民政府转办的同仁市隆务镇唯哇村村民小组申请的土地权属争议，应当依法对涉案土地权属情况进行调查，并组织当事人协商，协商不成时应拟定处理方案报同仁市（县）人民政府，由同仁市（县）政府下达处理决定或报同仁市（县）人民政府批准后由同仁市自然资源局下达处理决定。同仁市自然资源局以自己的名义作出《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》告知土地现状。该行政行为背离申请人诉请解决土地争议的实质，没有回应原告的诉请进行行政确权。程序上没有调解、报批。主体也非市（县）人民政府。从程序到实体有严重且明显的法律缺陷，违反了保障公民权利、依法行政、程序正当的行政法基本原则，属无效的具体行政行为。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十三条第一款及《中华人民共和国土地管理法》等规定，判决被上诉人同仁市自然资源局作出的《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》无效，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第一款“公民、法人或其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”的规定。故上诉人关于一审判决未撤销同仁市自然资源局《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》系适用法律错误的上诉理由不能成立。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”及《青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第七条规定：“农民集体所有的土地，单位和个人依法使用的国有土地，依法用于非农业建设的农民集体所有的土地，由土地所有者或使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由本级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。”因此，有权确认土地所有权或者使用权的主体为人民政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四项规定人民法院对确认土地、矿藏等所有权或者使用权的决定不服的予以受理。人民法院不能直接确认土地所有权或者使用权，只能对公民、法人或其他组织对人民政府确认土地所有权或者使用权的行政行为不服的行政案件进行合法性审查。故一审法院判决不予支持该项诉求并无不当，上诉人关于一审判决未审理确认案涉土地所有权系适用法律错误的上诉理由不能成立。本案诉争为被上诉人同仁市自然资源局行政行为的合法性，同仁市自然资源局作出的《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》属告知行为，而非裁决行为，且与原审原告要求判令第三人返还同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地补偿款609600元、黄南州水电开发有限责任公司建设维哇水电站征用土地的用电补偿款47119元，总计656719元的诉求并非基于同一事实，不属于《行政诉讼法》第六十一条第一款“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的情形。维哇村和维哇村村民委员会土地补偿款分配之间的争议，也并不是同仁市自然资源局作出答复的派生行为，不应当合并审理。故一审法院该项判决正确，上诉人关于一审判决对上诉人主张土地补偿款、用电补偿款总计656719元的诉求不予支持系适用法律错误的上诉理由不能成立。

【案例注解】

本案是一宗确认土地所有权的案件，审理中主要涉及以下几个问题：

一、人民政府的职能部门不得以自己的名义对土地权属争议作出处理决定

根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。《青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第七条规定：“农民集体所有的土地，单位和个人依法使用的国有土地，依法用于非农业建设的农民集体所有的土地，由土地所有者或使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由本级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。”从以上规定，我们都不难看出，有权确认土地所有权或者使用权的主体为人民政府。本案中，同仁市自然资源局作为人民政府的职能部门，可就案件的事实进行调查，并拿出初步处理意见，报经所属人民政府批准后以人民政府的名义发布处理决定，但不能以自己的名义作出处理决定。土地权属争议的处理决定权是法律赋予人民政府的职权。

二、政府对土地权属争议案件的调解和裁决

人民政府土地管理部门受理土地争议案，一般采取调解和裁决两种方式来进行调处。土地管理部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清责任的基础上先行调解。调解未达成协议的，或者调解书送达前一方或者双方反悔的，土地管理部门应当及时提出处理意见，报人民政府作出处理规定。具体到本案中，同仁市自然资源局承办同仁市（县）人民政府转办的同仁市隆务镇唯哇村村民小组申请的土地权属争议，应当按照《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，依法对涉案土地权属情况进行调查，并组织当事人协商、调解，协商不成时应拟定处理方案报同仁市人民政府，由同仁市政府下达处理决定或报同仁市人民政府批准后由同仁市自然资源局下达处理决定。同仁市自然资源局直接以自己的名义作出《关于隆务镇隆务村（维哇社）土地权属事宜的答复》，告知土地现状，该行政行为完全背离了申请人诉请解决土地争议的实质，没有回应原告的诉请进行行政确权，程序上没有调解、报批，主体也非市人民政府。从程序到实体有严重且明显的法律缺陷。故一审法院认定这一行政行为无效。

三、法院无权通过判决直接确定土地所有权的归属

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第四项规定，人民法院对确认土地、矿藏等所有权或者使用权的决定不服的予以受理。也就是说，土地所有权和使用权争议，应当先由政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服，才可以向人民法院提起行政诉讼。我国法律、法规均明确规定，确定集体土地所有权，授予县级人民政府行使，而未授予审判机关。因此，法院的司法权，不能代替行政权，法院不能直接通过判决来确定土地所有权的归属。因此，一审法院对一审原告诉求依法确认同仁至西卜沙高速公路建设征用的土地以及黄南州水电开发有限责任公司建设维哇水电站所征用土地属原告村农民集体的诉求不予支持是完全正确的。

 一审法院合议庭成员  吉毛先  华青加布  多杰南加

 二审法院合议庭成员  马正钧  李    艳  完 德 加 

编写人  黄南州中级人民法院  杨  英

责任编辑  马正钧

审稿人  马正钧